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PPP——土地一级开发融资理念的变革
发布日期:2015-04-03 文章来源:行业研究 点击量:1390 [打印] [关闭]

 2014年3月,经过千呼万唤后,《国家新型城镇化规划》正式出炉,这意味着支撑中国未来10~20年经济发展的新型城镇化战略在全国范围内达成共识,并有了规划层面的顶层设计。与过去以土地为主的、挣钱的城镇化相比,新型城镇化更强调以人为本,是需要花钱的城镇化。城镇化就是农民脱离土地向城镇转移的过程,其必然会衍生大量的投资需求,根据《促进城镇化健康发展规划2011~2020年》:预计未来十年将有4~5亿农业人口进入城镇,并享受市民化待遇,按人均带动10万固定资产投资计算,未来十年城镇化将将带动40~50万亿固定资产投资。为新型城镇化融资成为各地方政府的当务之急。

一、融资环境严峻,如何再融资?

 对于地方政府而言,融资是一个相当熟悉的事物,在过去的数年时间,地方政府纷纷成立融资平台,利用银行、基金、债券、信托、BT等渠道,通过不断的金融创新,向社会融到了海量的资本,债务规模越来越大,且有失控的趋势。为规范地方政府融资行为,控制总体债务规模,降低系统性风险,财政部、发改委、人民银行、银监会等部门先后下达了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》、《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》、《关于加强2013 年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》等文件,地方政府融资的政策环境日趋严峻。

 为摸清政府的债务规模,审计署于2013年对全国各级政府的债务进行了一次彻底的清查。审计署公布的2013年全国政府性债务审计结果显示,截至2013年6月末,全国政府性债务为30.27万亿,其中全口径中央政府性债务合计12.38万亿,全口径地方政府性债务合计17.89万亿,相比2011年审计结果,不到三年,地方政府性债务余额增多超过7万亿元,债台高企已是一个不争的事实。地方政府性债务主要投向市政建设(占比34.64%)、交通运输(占比24.43%)、土地收储(占比11.22%),这在很大程度上与土地一级开发有关。在融资环境日趋严峻,地方政府债台高筑的情况,地方政府如何再融资呢?

 在全新的时代背景下,地方政府要做的也许不再是融资渠道的拓宽,融资工具的创新,而是融资理念的彻底转变,即将投资的皮球踢给社会,让社会资本充分参与土地开发。十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”,财政部部长楼继伟也明确提出“要实实在在把PPP(公共私营合作)这件事开展起来”,发改委已经推出了首批80个PPP项目。随着风险规避、监督监管等PPP配套机制的不断完善,PPP将成为未来土地开发融资的重要渠道,PPP将与银行贷款、债券市场共同构成土地一级开发融资的新格局。

二、详解PPP

1、何为PPP

  PPP(Public Private Partnership首字母缩写),也叫公私合营模式,即政府授权民营部门代替政府建设、运营或管理基础设施(如道路、桥梁、电厂、水厂等)或其他公共服务设施(如医院、学校、监狱、警岗等)并向公众提供公共服务,利益共享,风险共担的一种商业模式。其实质是在公用事业领域引入社会资本,社会资本和政府合作建设城市基础设施项目或提供社会公共服务和产品,最终使各方达到比单独行动更高的效率。

 PPP兴起于20世纪90年代的英国,自1992年起,英国陆续将PPP模式用于交通(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)、公共不动产等城市基础设施领域。经过20多年的发展,PPP已经在全球范围内得以广泛应用,智利于1994年引进PPP模式,至今已完成了36个项目,投资额超过60亿美元;葡萄牙于1997年启动PPP模式,以公路项目为切入点,目前,医院、铁路、地铁等基础设施领域均能发现PPP的身影;巴西于2004年通过“公私合营(PPP)模式”法案,目前,巴西的PPP融资的规模占该国基础设施建设的30%以上;在加拿大, PPP成为地方政府优先考虑的融资模式,即如果地方政府提出基础设施领域投资计划,在所有投资建设模式中,能够采纳PPP模式的,优先考虑,如果PPP做不了,再考虑引入发行债券等其他融资模式。我国地方政府采用PPP模式进行融资的占极为少数,以2013年为例,PPP仅占全国基础设施建设投资的1%,未来的市场空间很大。

2、PPP的商业模式

 从财务可行性上讲,只要能产生稳定的未来可预期的现金流的基础设施项目均可以采用PPP模式进行建设。土地一级开发包含大量的基础设施和公共设施建设内容,通过土地出让、税收、特许经营等方式能够产生可预期的稳定的现金流,是理想的PPP模式运行领域。根据土地一级开发的特点,公共部门和社会主体可以按如下的商业模式开展PPP项目:

 A公共部门与B社会主体就C地块(一般为十几平方公里甚至几十平方公里)的开发达成合作协议,在规定的合作年限内,B社会主体负责地块内的土地平整、道路管廊等基础设施建设工作,学校、医院、文化、体育公共设施建设及运营管理工作,产业规划、项目招商、宣传推广等产业发展服务工作,空间规划、建筑设计、物业管理、公共项目维护等基础性服务工作等;于此同时,B社会主体以C地块内所新产生收入的该级政府地方留成部分的一定比例(即扣除上缴中央、省、市级部分后的收入)作为投资回报,如新产生的土地出让金、税后、非税收入及专项资金等;合作期限内,A公共部门只有监督监管的权利,不得随意干扰B社会主体的合理经营,A公共部门也不必为B社会主体的投资进行担保、兜底;合作期限结束后,B社会主体将C区块的基础设施公共设施产权及经营权无条件已交给A公共部门。

图1:PPP模式流程图

3、PPP的优越性

 相对于银行贷款、信托、债券等融资模式,PPP模式具有以下的优越性:

1)弥补政府资金不足

 适用于PPP模式的项目往往具有公益性强、耗资量大、建设周期长、资金回收慢等特点,多数融资能力弱的政府部门难以独自支撑项目建设,PPP模式通过引入社会资本参与项目建设,将融资主体、责任主体转移到私营部分,既能弥补政府建设资金的不足,又能保证向社会提供足够的公共产品和服务。

2)资源优势互补

 PPP是公共部门与私营部门之间的合作,公共部门可以利用其对政策、法规较为了解的优势,为PPP项目提供最大限度的政策支持、最具优惠的融资条件和最佳优良的经营环境;同时私营部门可以充分发挥其在商业运作、项目经营、资金募集等方面的优势,用最为灵活的企业决策规避政府采购涉及的条文限制,从而实现优势互补,提高项目的运作效率。

3)共担项目风险

 PPP也是一种风险共担的合作机制,一般而言,在一个PPP项目的生命周期中,会遇到政治风险、法律风险、政策风险、金融风险、建设风险、运营风险及不可抗力风险等,合作双方会根据各自的风险承担能力对相应的项目风险进行分担,并采取相应措施进行风险控制,如政府一般会分担政治风险、法律风险和政策风险,私营部分将承担建设风险和运营风险,而金融风险、不可抗力风险将由双方共同承担。

4)转变政府职能

 十八届三中全会发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,改革成为各级政府面临的紧迫任务,PPP模式可以促进地方政府从基础设施建设的参与者到监督者的转变,有利于转变政府职能,是地方政府深化改革的重要抓手。需要特别说明的是,PPP模式下,尽管政府的项目融资、建设责任减轻,但风险控制、监督监管的责任重大,稍有不慎,就会造成公共产品和服务供给不足、价格高涨、私营部门暴利、甚至项目失败等不良后果。

三、备战PPP

 在新型城镇化的背景下,地方政府为完善基础设施建设而产生的融资压力较过去有过之而无不及。在深化改革的前提下,地方政府面临的深化改革、转变政府职能的改革压力也可谓空前巨大,PPP模式能够同时缓解地方政府的融资与改革的双重压力,应该受到各级地方政府的高度重视。结合多年来区域开发咨询的经验,东滩顾问认为,地方政府可从以下几个方面做好准备以备战即将到来的PPP高潮。

1、转变参与基础设施建设的思维

 在过去,地方政府承担了绝大多数基础设施建设的任务,是基础设施建设的绝对主力,由此也造成了地方债务高企、资金效率低下等一系列问题。在PPP模式下,地方政府首先要改变的是参与基础设施建设的思维,将自己的角色定位于监管者而非建设者,是裁判员而非运动员,在合作中做到“既不越位也不缺位”,即应由市场主体完成的,政府绝不插手干预;同时应由政府监督监管的,政府一定要严格制定标准,强化监管责任,保证PPP项目的顺利进行。

2、深入研究PPP模式

 地方政府要想合理使用PPP模式,就必须从项目设计、权责分配、利益分配、风险控制、监督监管等方面对PPP模式进行深入研究。其中项目设计是为PPP模式的性质与方向,一般而言,会按照“利益共享、风险共担”,“社会效益和经济效益都有所提高”等原则进行项目设计;权责分配则要研究政府部门与私营部门各自承担的权利与义务;利益分配则涉及PPP模式的合作年限与分成比例,一般会按照“盈利但不暴利”的原则确认;风险控制则要研究PPP项目所面临的各种风险,风险如何分配以及如何规避等问题,一般会按照“风险分担最优”原则,政府和社会资本谁对哪种风险更有控制力,谁就承担相应的风险,双方不过度转移风险至合作方;监督监管则要研究地方政府为保证项目顺利进行所需要的各种监管手段,如工程标准、资金流向、工作计划、开发强度等等。

3、梳理适合同于PPP模式的项目

 合适的项目是PPP模式成败的关键,从国际通行的经验看,PPP项目有多种形式,首先,收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目,最适合引入PPP模式,如市政供水,污水、垃圾处理,保障房建设等,地方政府可以用此类项目做试点,探索PPP模式的机制设计、风险控制、监督监管等一系列问题;其次,具有一定公益性的、收费标准较低的项目,可以以政府补贴的形式引入PPP模式;第三,将盈利性项目、公益性项目、非营利性项目捆绑打包,引入综合型PPP模式,如产业新城开发等。

4、寻找战略合作者

 战略合作者是PPP项目的融资者、投资者、建设者与运营者,战略合作者的质量决定了PPP项目的完成质量,甚至影响着项目的成败,地方政府在选择战略合作者时必须小心谨慎、全面验证、详细考察。在PPP模式尚未成熟时,地方政府可以用协议的方式选择优质的战略合作者,当PPP模式走向成熟时,可以通过招标的方式寻找战略合作者。地方政府在选择战略合作者时应该从自身的角度构建财务模型,估算战略合作者的静态、动态投资,并根据合作者提交的开发计划、进度计划进行财务分析,确定合理的内部收益率,从而保证项目盈利但不暴利。另外在签署合作协议时,应在协议中增加“可调整”的原则性条款,以当项目暴利、亏损等结果出现时对合作条件进行适当调整。

5、营造稳定的政策环境

 政策的连贯性既能影响私营部门的合作经营信心,也能影响项目的建设质量,地方政府在行使监督监管、风险控制的权利时,也要保证PPP项目合作期限内的税收优惠、招商优惠、财政补贴、贷款贴息等政策稳定,营造一个良好的、可预期的政策环境。


责任编辑:金诚行编辑部

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